乐浪郡现有十八个县，二十五万多汉人或与汉人通婚的混血人，大多数分布在沿黄海平原一带的十个县里，而还有八个县基本上都在靠近东海的太白山里，几乎全部都是秽貊人，数量和汉人差不多。
更主要的是，朝廷派往那八个县的官员几乎无法到县城去上任，那里既没有支持他们的汉人，也没有保护他们的军队，他们全部呆在乐浪郡城朝鲜城里。汉人实际控制的地方，就是沿西朝鲜海的那十个县城。
自从杨林派来了青州郡兵和青州黄巾，郑平把那些黄巾军俘虏全部派到了那八个县。然而他们也只能在县城附近开荒、屯田，秽貊人不断地侵扰他们，想把他们赶走。
这八个县的秽貊人，都被十几个、或几十个秽貊人部落首领控制着，那些秽貊人其实就是部落首领的奴隶，他们没有自己的财产，更没有丝毫的人生自由，其实他们比那些大漠里的胡人还要落后。
多年来，那些秽貊人部落首领对朝廷时而恭敬，时而反叛。当朝廷大军进驻的时候，他们服服帖帖，又是上表称臣，又是进贡财物。而一旦大军撤离，就开始蠢蠢欲动，不把朝廷官员放在眼里，甚至武力对抗朝廷。